Discussion on the Whole Process Cost Management of Government
Investment Project under EPC Model
李慧 LI Hui
（湖北海清工程造价咨询有限公司，武汉 430070）
（Hubei Haiqing Project Cost Consulting Co.，Ltd.，Wuhan 430070，China）
摘要：EPC总承包模式在我国基础设施、公共建筑等政府投资项目已逐渐被大量采用。本文以政府投资项目为研究对象，对其在EPC模式下的全过程造价控制策略进行分析。通过分析EPC总承包模式的特点，结合我国政府投资项目现状，分别在决策、招投标、施工、竣工这四个项目阶段进行分析，提出优化策略为相关研究提供参考材料。
Abstract: The EPC general contracting model has gradually been adopted in a large number of government investment projects such as infrastructure and public buildings in China. Taking government investment project as the research object, this paper analyzes the whole process cost control strategy under EPC model. Through the analysis of the characteristics of the EPC general contracting model, combined with the current situation of the government investment projects in China, the analysis was carried out in the four stages of decision-making, bidding, construction and completion, and the optimization strategy was put forward to provide reference materials for related research.
关键词：EPC模式；造价管理；政府投资项目
Key words: EPC mode；cost management；government investment projects
中图分类号：TU723.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）23-0113-03
0 引言
随着国内外工程建设市场的发展，工程建设总承包模式（EPC）在工程建设领域中逐步得到推广，为了适应这一建设模式，一些设计公司和施工企业充分利用和各自发挥自身优势强强联合重组，全力推行向EPC转型，新一轮工程总承包和项目管理的热潮已经到来，我国的建筑业改革不断迈上新的台阶。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包，培育全过程工程咨询。
1 EPC总承包管理模式优势
较传统承包模式（建设工程施工总承包或专业工程承包）而言，EPC总承包模式具有以下几方面的优势：
①强调和充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用。对设计在整个工程建设过程中的主导作用的强调和发挥，有利于工程项目建设整体方案的不断优化。
②有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接，有效地实现建设项目的进度、成本和质量控制符合建设工程承包合同约定，确保获得较好的投资效益。
③建设工程质量责任主体更明确，有利于追究工程质量责任和确定工程质量责任的承担人。
④有利于控制建设工程总投资。EPC采取设计采购施工总承包“交钥匙”的方式，通过限额设计、总价包干、风险分配等机制，可以有效控制建设工程项目总投资。
⑤有利于提高建设项目实施进度。在EPC模式下，在完成项目选址、可行性研究后即可启动EPC招标，并且可以通过交钥匙方式，促使总承包单位加快设计、采购、施工进度，EPC模式项目实施进度明显快于传统的工程项目管理进度。
⑥采用工程总承包（EPC）方式，在招投标环节可以节省施工招标的完整周期，包括初步设计及审批时间约30天、工程施工图设计周期约40天、工程量清单及招标控制价编制时间约20天、工程量清单及招标控制价评审时间约20天、施工招标流程时间约40天，以上合计150天。
⑦采用工程总承包（EPC）方式，在项目施工准备阶段，工程施工企业可以提前进场，熟悉了解项目现场情况，配合设计单位进行深化设计和设计优化，可以提前进行临时工程建设和项目部场地布局，可以提前进场设备和材料，从而节省施工准备时间。
⑧采用工程总承包（EPC）方式，在项目施工阶段，可以通过与设计单位联合，共同对工程质量、进度、安全、工程投资负责，通过设计优化、组织协调等，及时解决工程施工环节的技术性问题。
⑨采用工程总承包（EPC）方式，在建设工程程序方面，不会影响区属各职能部门履职，基本建设程序不受影响。项目在完成工程总承包（EPC）招标后，在开工前，必须按规定先后完成初步设计审查、取得初步设计批复文件、完成施工图设计及设计审查（涉及结构的必须图审）、办理合同备案和施工许可手续。
2 EPC模式下政府投资项目造价管理中存在的风险
2.1 对投资决策阶段造价确定缺乏有效依据
在EPC总承包模式下，承包商按照合同条件和业主要求所确定的工程范围、质量要求和工作量进行报价。项目决策阶段业主不提供具体的施工图纸，所供资料较粗略，设计构想与施工方案不确定，或者频繁变化，由此造成实际工程量与预估有较大差异，大型设备、材料、人工费用上涨且之前未充分考虑，工程造价缺乏有效依据。
2.2 设计阶段的工程造价控制不严
合同规定，承包商应被视为在基准日期前已仔细审查了业主要求，这导致承包商的工程范围的不确定性更大，故要求承包商在投标前确保已经正确完整地理解业主的目标。同时，设计是EPC总承包的龙头，设计工作不光要满足业主的功能要求和质量要求，还要考虑和施工、采购之间科学合理的衔接，各项工作之间的有效衔接是EPC模式的优越性之一，同时他们之间能否有效衔接决定了设计阶段工程造价控制的关键。
2.3 施工阶段造价缺乏事前控制
施工阶段特别项目前期的合同起草未对项目实行精细化管理，只是做好大环境的充分调研和外部协调工作，未明确责任、范围及完整的合同条款和技术规范书，开工前准备不充分存在“三边工程”边勘察边设计边施工，分包商供应商的交叉协调不力等情况，导致造价难以控制，容易在结算阶段造成隐患，导致索赔。
2.4 竣工阶段造价控制存在的问题
大多数工程项目在工程竣工结算阶段，存在报审的竣工结算书不规范、结算资料不完整，竣工图纸与实际情况不符、设计图纸量偏大，结算多算、高套定额单价、高套取费标准，对账过程中争议较大、扯皮现象严重等等情况，导致工程结算周期较长，影响工程建设项目的使用和建设工程造价的确认。
3 EPC模式的政府投资项目全过程造价控制策略
目前全国各地区积极响应国家的号召，形成EPC模式下的政府投资项目控制方案，并在全国8个省执行了具体的试点项目，并在2018年1月，正式确定了工作中的规范化管理标准。结合目前EPC模式下的政府投资项目，提出以下策略。
3.1 决策阶段的投资管理
①加强EPC项目前期论证，明确项目建设内容、建设标准、建设规模、建设投资。其中确定建设标准和建设规模时要量力而行，不能盲目追求高标准，更不能人为扩大建设规模，确保项目技术上可行，经济上合理，社会效益明显，使建设项目真正具有可行性，而不仅仅是具有可批性。重大项目或非应急项目，具备深入可开展项目前期论证工作的，在启动项目招投标前，应该尽可能完成初步设计工作。
②加强建设项目前期工作评审。在项目可行性研究或初步设计批复前，应该由造价咨询机构或具有投资评审资格的单位对项目总投资进行评审，出具专门的投资评审报告，并以此作为招投标过程中确定招标控制价的重要依据。审核项目总投资时，以建安工程投资为主导，计算项目建安工程费、设备及工器具费、建设工程其他费用、预备费用、建设期利息等。
3.2 招投标阶段的投资控制
招投标阶段的投资控制中，首先需明确招标控制价，其中包含工程量清单和工程控制价的编制和审核两项工作。工程量清单和工程控制价编制：设计施工总承包单位按照限额设计原则完成施工图设计后，建设单位委托造价咨询单位编制工程量清单和工程控制价。造价咨询机构编制的工程控制价不得高于初步设计批复的投资概算中同口径的建安工程费及其他工程费。工程量清单和工程控制价审核：工程量清单和工程控制价编制完成后，由有关部门委托造价咨询单位对工程量清单和工程控制价编制单位的编制成果进行评审。经评审后，如果工程控制价高于投资估算中的限额，必须提请设计施工总承包单位进行设计优化。确实无法通过设计优化控制工程总投资、工程总投资超过批准的概算的，建设单位应该及时报项目审批部门调整概算。以评审后的工程造价审核报告作为签订固定总价合同和施工阶段支付进度款、办理结算审计的依据。
3.3 施工阶段的投资控制
施工阶段的投资控制主要从合同签订、项目设计、项目实施阶段三方面进行控制。
合同签订阶段，首先需明确合同形式。采用固定总价合同，不采用固定单价合同，通过总价包干，控制投资风险。总价包干合同项下，无论何种原因，超出合同金额一定比例范围内（通常为5%以内）的投资超概风险一律由工程总包单位承担。其次，明确风险分配原则。通过合理分配风险，降低建设单位管理风险，将投资管理的责任适度转移给工程总承包单位。然后，严格控制转包分包。防止总承包单位转移风险，违法分包，导致工程投资失控或降低工程标准。最后，进行合同评审。合同签订前，建设单位可委托造价咨询单位、法律顾问单位、项目管理单位、监理单位对设计施工总承包合同进行会审，特别是合同计价、支付条款和风险分担机制相关条款的评审。
项目设计阶段中，在EPC总承包合同签署阶段，设计尚处于方案设计或者初步设计阶段，对于一些技术性要求比较高的项目，甚至处于概念阶段，很多报价和工程量都是根据经验估算的。做好限额或限量设计，对于总承包项目成本控制至关重要。在满足国家规范、规程和地方标准的前提下，从优化设计角度进行方案论证，审查设计文件，检查设计进度，同时在项目实施过程中严格控制设计变更。第一，限额设计。设计施工总承包单位必须按照限额设计的原则，以可行性研究批复的投资估算为限额，先完善项目初步设计。初步设计经发改委批复后，以初步设计批复概算金额为限额进行施工图设计。第二，共同参与。初步设计和施工图设计工作必须由施工总承包单位共同参与，设计成果需要联合体各方共同签字、盖章。设计施工总承包单位自行完成或者分包工程设计的，工程设计图纸和竣工图纸应当增加设计施工总承包单位图签栏，并由设计施工总承包单位项目经理签字。
项目实施阶段中，首先进行施工图预算的评审。编制的施工图预算控制价不得高于初步设计批复的投资概算中同口径的建安工程费及其他工程费。如果工程控制价高于投资估算中的限额，必须提请设计施工总承包单位进行设计优化。确实无法通过设计优化控制工程总投资、工程总投资超过批准的概算的，建设单位应该及时报项目审批部门调整概算。以评审后的工程造价审核报告作为签订固定总价合同和施工阶段支付进度款、办理结算审计的依据。其次，设计变更实行事前报批制度。无论是建设方还是总承包方提出的设计变更，一律实行事前报批制度。单项或单次金额在合同约定的限额以上的变更项目，实施前书面报建设单位专题会议审批；单项或单次金额在合同约定的限额以下的项目，实施前书面告知监理单位和代建单位，由监理单位、代建单位、跟踪审计单位共同组织专题会议审查。
3.4 竣工结算阶段
为切实履行EPC项目建设合同，凡工程施工相关签证手续不全或质量不合格的工程项目，不予竣工结算。如一些变更和签证项目具体实施的时间点记录不详，造成拟取定的材料价格不能与施工实施期对应，签证文字资料相配合的影像资料偏少且签字依据不完善；一些隐蔽工程项目无影像资料，欠缺的影像资料易引起误解，为签证的审核带来不小的困难。需要严格把控工程设计变更项目的计量签证，进行复核，对签证的审核着眼项目建设的全过程，统筹整个项目的情况。
竣工图纸与现场实物进行核对。深入施工现场，收集有关技术参数和现场照片，并根据相关要求以及工程具体情况进行额外的工程量计量和复核。
对于未约定采用总价结算项目，结算时往往对能采用清单计价项目进行分解，按清单及配套定额进行组价。承包商在此阶段往往采取在套用定额时选取高的定额项目、重复套用定额已包含的工序、对无法核查到隐蔽工程部位放大竣工图纸工程量或重复计算工程量、运用签证手段增加合同内应包括的措施内容等方式。
4 总结
综上，政府投资项目的造价管理工作，是贯穿整体工程项目始终的重要内容，也是控制工程成本消耗与收益水平的关键。尤其是在EPC模式下的政府投资项目管理中，必须对造价管理内容进行优化与控制，通过技术与经济手段，优化具体的工作方法，以此保证项目建设的合理性，防止造成政府开支虚耗的问题，并由此提升我国政府部门的项目投资收益水平。
参考文献：
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