The Contract Operation and Management of Public-Private Partnership Project
代艳茹 DAI Yan-ru；陈东亮CHEN Dong-liang；张帅印ZHANG Shuai-yin；
薄昊羽BO Hao-yu；刘祥羽LIU Xiang-yu
（中国水电基础局有限公司，天津 301700）
（Sinohydro Foundation Engineering Co.，Ltd.，Tianjin 301700，China）
摘要：文章以南阳月季园及周边城市配套基础设施PPP项目为例从施工方的角度对PPP项目合同经营与管理的特点及重点、存在的主要问题进行分析，并给出解决问题的施措，使施工单位对PPP项目的合同经营与管理有更深入的了解，为PPP项目合同经营与管理提供参考。
Abstract: Taking the PPP project of the urban supporting infrastructure of Nanyang Rose Garden and its surroundings as example, this paper analyses the characteristics, key points and existing main problems of the contract operation and management from the perspective of the constructor, and puts forward the corresponding solution measures. This paper will enable the construction units to have a deeper understanding of the contract operation and management of PPP projects, and provide a reference for the contract operation and management of PPP projects.
关键词：PPP项目；合同经营与管理；施工单位
Key words: public-private partnership project；contract operation and management；construction units
中图分类号：TU723.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）27-0070-02
0 引言
随着城市化进程加快，市政公用工程基础设施需求在不断的增加，无疑加大了政府的基建压力。为了缓解政府的基建压力，国家在基础设施建设领域引入PPP（Public-Private Partnership）模式，相继出台了一系列政策，如国发〔2014〕43号、财金〔2014〕113号、六部委令第25号、财金〔2015〕166号、发改投资〔2017〕1266号，促进PPP项目蓬勃发展。截至2019年4月30日，全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目数量达8918个，累计投资额约13.5万亿元（注：数据来自全国PPP综合信息平台项目管理库）。
对施工企业而言，积极参与PPP项目施工，能够扩大市场占有率，从而获得更多的社会效益。从传统项目施工过渡到PPP项目施工，需要面临很多新问题，而现阶段关于PPP项目的研究主要涉及融资模式、风险与收益分析等方面，而关于施工方的合同经营与管理的研究却非常少。本文从施工方角度对PPP项目的合同经营与管理进行浅析，使施工单位对PPP项目的合同经营与管理有更深入的了解，为PPP项目合同经营与管理提供参考。
1 相关内容介绍
1.1 PPP模式的含义
多数学者依据PPP模式的特点，将PPP模式的定义概括为：通过公（以政府为代表的公共部门）私（社会主体）合作关系提供公共产品或服务的一种方式。PPP模式在一定程度上减轻了政府的财政负担，降低了社会主体的投资风险。
1.2 工程案例概况
南阳月季园及周边城市配套基础设施PPP项目（简称月季园项目）是由月季园、占绿地及公园、道路、安置房和盆窑学校5个子项目组成。其中，月季园是为2019年4月28日既定的世界月季洲际大会召开而建造的月季大观园，建设工期仅有399天；月季园项目不仅工期短，而且施工内容多样化，涉及到土方工程、景观绿化工程、水系工程、给排水工程、景观照明工程、道路工程、综合管线工程、桥梁工程、房建工程等多种工程。
2 月季园项目合同经营与管理的特点及重点
2.1 月季园项目合同经营与管理的特点
2.1.1 合同与主参体多，合同类型多
月季园项目参与主体多，涉及政府、社会资本、金融机构、保险公司、项目公司、设计方、施工总承包商、分包商、材料及设备供应商等单位。各主体之间以合同为纽带，参与项目建设。合同签约主体不同，合同类型就不同。月季园项目合同类型多，有PPP项目合同、融资合同、保险合同、工程承包合同、材料及设备供应合同等。其中，施工方参与的合同有施工承包合同、分包合同、材料及设备供应合同等。
2.1.2 合同风险大
月季园项目的合同风险大主要表现为垫资风险大和履约风险大：
垫资风险大：迫于工期紧迫的压力，施工单位在PPP项目合同未签订的情况下进场施工，由于合同手续不齐全，项目融资不到位，施工单位面临着垫资施工的风险。在各种保障缺失的情况下，一旦发生违约的情形，施工单位无法维护自身权益，承担更大的风险。
施工合同履约风险大：月季园项目采用施工总承包模式，其设计与施工分离，缺乏沟通，设计变更频繁，履约风险增大。
2.1.3 合同金额不定
月季园项目是一个典型的边施工边设计边组价的项目。在进场施工时，施工图纸还未细化，合同金额只能是概数，随着项目的推进，施工图纸的逐步细化，合同金额才能定下来。
2.2 月季园项目合同经营与管理的重点
建安成本确认是月季园项目合同经营与管理的重点。施工单位建安成本确认流程如下：依据施工图纸、相关标准及技术规范，编制工程量清单；依据施工图纸及工程量清单，结合实际情况，编制施工方案；依据施工方案和认质认价的结果，坚持定额套用实用性原则，按专业类别套用相对应的定额进行预算组价，配合施工影像资料，汇总形成建设成本费用预算书，上报第三方咨询单位和市审计局审核，审核结果为本项目最终结算金额。
2.2.1 工程量清单编制
与传统项目不同，月季园项目的工程量清单由施工单位编制。月季园项目的建设方提供施工图纸，施工单位依据施工图纸、相关标准及技术规范，编制工程量清单。鉴于本项目边设计、边施工的特殊性，工程量清单编制工作也不是一次性完成的，随着施工图出图推进。
2.2.2 施工方案编制
在PPP项目中，施工方案不仅是施工的依据，还是预算组价的依据。月季园项目合同经营与管理过程中，尤其重视施工方案的编制。技术人员和造价人员共同参与施工方案的编制，依据施工图纸和工程量清单，在方案中明确施工工艺流程、各项技术及保障措施、人材机消耗量等相关造价因素，使施工方案做到科学合理，使预算组价有据可循。
2.2.3 认质认价及组价
材料是工程建设的作用对象，各种不同规格的材料共同组成完整的设计产品，同时在项目造价的费用构成中，材料费用占有举足轻重的地位，加强工程材料的认质认价工作，既是工程质量的保证，又是控制投资的有效手段。
月季园项目认质认价工作由业主主导，项目实施机构、综合协调组、项目公司、施工单位、监理单位、设计单位、造价咨询机构七方参与，按照“质量满足要求的条件下、优先选用信息价、无信息价时选用市场指导价”的原则，遵循管委会印发的认质认价工作流程，对材料的质量（规格、参数）、价格进行确认。施工单位依据施工方案和认质认价的结果，坚持定额套用实用性原则，按专业类别套用相对应的定额进行预算组价。
2.2.4 工程签证管理
工程签证主要包括现场经济签证和工期签证，由于月季园项目建设过程中存在大量的不确定因素，致使工程签证不可避免，主要涉及到现场经济签证。现场经济签证影响工程成本，同时是工程结算的依据，因此，施工单位应该加强现场签证管理，做好工程签证的控制工作，并纳入工程建设成本。
2.2.5 施工影像资料收集
由于工作环境的局限性，审计单位在审核施工方上报的建设成本费用组成预算书时，往往将施工图纸、计价办法和计价定额及传统经验作为主要审核的主要参考依据，施工方案作为次要参考，因此，作为佐证资料的施工影像资料就显得尤其重要，影像资料应反映施工方案中作业时间、施工方法、施工条件、资源投入等重要要素，这就要求在施工过程中及时收集影像资料。
3 月季园项目合同经营与管理存在的主要问题
3.1 合同经营与管理专员短缺
近年来，随着PPP项目如火如荼地开展，越来越多的施工单位参与PPP项目建设。
施工单位缺少PPP项目合同经营与管理的经验，合同管理专员专业素质不足，缺乏对PPP项目基础知识的了解，在处理PPP项目合同时仍采用传统项目合同管理的方式，势必影响PPP项目的合同经营与管理。现阶段，PPP项目合同经营与管理专员短缺，在一定程度上不利于PPP项目的开展。
3.2 工程签证及认质认价工作推进缓慢
南阳市城乡一体化示范区管委会制定了工程签证和认质认价工作的管理办法，并给出了具体的工作流程，从制度上体现了该项工作的完备性。但在具体实施过程中，由于主体单位不能正确履行职责，加之参与主体过多等原因，导致工程签证和认质认价工作推进缓慢，影响工程结算。
3.3 影像资料收集工作不足
在传统项目中，合同内的工程单价是确定的，结算时，施工方不需提供影像资料。而在月季园项目中，施工影像资料是施工工艺和定额组价的佐证材料，但是由于工作习惯和专业素质不足的原因，现场技术人员不重视影像资料的收集，或者所收集的影像资料无法准确反映施工内容、不能反映预算组价，造成在审计时因不能提供有效证据而被审减。
4 月季园项目合同经营与管理存在问题的解决对策
4.1 加强合同管理团队建设，培养技术能力强的合同管理专员
加强团队建设，保证PPP项目合同管理队伍相对稳定。通过吸收外部优秀造价人员、同PPP项目咨询单位合作等方式强化项目经营团队，同时通过组织PPP项目合同管理方面的专家进行授课，加强员工的教育培训，培养员工的经营业务能力，并引入激励机制，制定考核办法，促进员工成长。
4.2 制定工程签证和认质认价工作的推进办法
在工程签证和认质认价工作推进过程中，针对相关人员不能正确履行职责，参与主体过多等问题，建立专门沟通工作小组，强化沟通机制，通过制定有效措施，推进工程签证和认质认价工作，同时加强资料记录管理，及时记录工程施工中相关证明资料，保证单位的合法权益。
4.3 加强影像资料收集管理
制定影像资料收集管理制度，成立影像资料收集工作小组，通过影像资料收集工作责任到人，同时开展经营专题教育培训，定期组织项目人员学习相关理论知识，提高项目人员的经营素质。
5 结语
本文通过介绍PPP模式定义及运作方式，从施工方的角度给出了案例项目合同经营与管理的特点及重点、浅析合同经营与管理存在的问题并提出了解决问题的措施，使施工单位对PPP项目的合同经营与管理有更深入的了解，为PPP项目的合同经营与管理提供参考。
参考文献：
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[2]李丽，丰景春，钟云，薛松.全生命周期视角下的PPP项目风险识别[J].工程管理学报，2016，30（01）：54-59.
[3]秦庆红，张烨菲.浅谈工程项目EPC总承包模式下材料的认质认价工作[J].山东工业技术，2016（21）：121.
[4]吴闽燕.影响PPP项目合同效力因素分析——浅析部门规章对PPP项目合同效力影响[J].价值工程，2018，37（17）：12-13. |
