Application Problems of PPP Mode in Large-scale Development Projects
吕玲 LV Ling；扶超 FU Chao
（云南大学建筑与规划学院，昆明 650500）
（School of Architecture and Urban Planning，Yunnan University，Kunming 650500，China）
摘要：本文以全球社会资本主导的最大新城开发项目——韩国松岛新城为例对项目中应用PPP（Public Private Partnerships）模式中的问题进行分析，结合相关理论针对特定问题给出评价并提出建议；通过松岛新城项目和华夏幸福模式进行对比得出新城项目成功的关键所在。
Abstract: This paper takes New Songdao City as an example, which is the largest new town development project dominated by global social capital, to analyze the problems in the application of Public Private Partnerships model in the project, and to give evaluation and suggestions for specific problems in combination with project management theories; through the comparison of New Songdao Sity Project and Huaxia Happiness Model, the key to the success of the new town project is obtained.
关键词：PPP；松岛新城；华夏幸福；片区开发
Key words: PPP；New Songdao City；Huaxia Happiness Model；Mega-scale development
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）34-0018-04
0 引言
近年来，各国政府为了解决财政问题，在基础设施建设中大量采用PPP模式，在一定程度上，充分的利用了民间资本和技术，释放了市场活力。但是，在城镇化过程中面临着巨大的融资要求，使得大家再次把目光投向了PPP模式，如产业新城、特色小镇、旧城改造等，新城开发项目在PPP模式下的数量有所增加。本文是在充分了解松岛新城项目的基础上，对该项目在PPP模式开展过程中的问题进行分析，结合相关理论给出评价和建议，并分析华夏幸福模式成功的原因，得出新城项目是否成功的基本条件。
1 项目简介
1.1 项目背景
自20世纪60年代以来，韩国政府由于缺乏资金，严重的依赖私人资本进行开发建设。以低廉的土地价格和预售制度，激励私营部门参与片区项目建设，以便开发商获得前期启动资金。当1997年至98年的“国际货币基金组织危机”爆发后，韩国政府为了拉动经济发展，计划引进自由经济区以增加外国直接投资[1]，并将该国从制造业转变为服务型经济体。与此同时韩国政府鼓励在城市发展中采用PPP模式，私营部门的市场专业知识和风险分担越来越受到公共部门的需要，松岛新城采用PPP模式就这样应运而生了。
1.2 项目概况
松岛新城是设想与香港、上海、新加坡等大都市竞争的东北亚的商业中心。该项目位于仁川市海岸，毗邻仁川国际机场。该项目规划为13000英亩松岛地区内的国际商业区且该地区已被指定为仁川自由经济区之一。总规划包括各类设施，办公和零售空间、住宅、酒店和公共空间等，项目建成后预计约有6.5万居民，项目总投资约为350亿美元[2]。
2 项目的运作模式
2.1 项目采用PPP模式
2001年7月，仁川市政府，Gale International（盖尔国际）和POSCO E＆C（浦项钢铁公司）就松岛新城的发展签署了一份谅解备忘录[3]。在2002年3月，盖尔国际（70.1％）和POSCO E＆C（浦项钢铁公司）（29.9％），成立了新松岛国际城市发展项目公司（NSIC）确定了合作伙伴关系[4]。并在同一天，该NSIC和市政府签署了土地供应协议（LSA）。LSA明确了公共部门和私人部门的责任和义务等（见表1）。
2.2 开发模式
私人开发商的开发进度是按照市政府土地所有权转让顺序来进行开发建设的，由于项目本身的规模巨大，市政府将其逐步分为5个分散的和有序的地块，即1至5号地块。开发商首先获得了地块1的开发建设权以及建设方案的批准，随后获得了其余2至5号地块开发建设权以及建设方案的批准。
2.3 融资模式
松岛新城项目的融资方案由三部分组成：第一部分为开发商2000万美元的股权注入；第二部分为住宅的预售收入或者由开发商与另一投资者建立合伙关系；第三部分为韩国政府已完成的土地征用和土地整治的前期开发成本。从融资方案中的第二部分可以看出住宅项目的预售收入被重新投资在商业建设中以此促进商业项目的建设。
2.4 开发过程
2003年该地区被指定为FEZ之后，私人开发商完成了第一轮9000万美元的融资，并于2003年10月获得了地块1的开发权利。该地块在2005年3月开始动工建设，同年5月，新松岛市首次推出1596个住宅单位和1058个办公单位[5]。由于预售的成功使得开发商完成了第二轮15亿美元的融资。与此同时，社会媒体揭发了松岛新城的住宅预售模式必将拖垮商业和产业的发展。因此，在2005年底，政府为了平衡住宅和商业发展计划，增加了地块2至5号的开发方案的审批约束条件。2006年和2007年，开发商完成第三轮27亿美元的融资用于重点商业项目的建设，如国际学校、东北亚贸易大厦等。
2007年和2008年，由于重新推出了预售价格上限制度（2007-2010），对新的住房销售设定了价格上限，住宅的销售收入减少，同时2008年全球金融危机爆发严重影响了投资者对地产项目的投资。因此，住宅项目没有足够的收入和无法吸引国外投资，开发商难以推进项目开展。由于开发进度的落后和国外直接投资的减少以及政府对项目的被动态度，公共部门和私人部门发生了分歧。松岛新城开始前，韩国政府非常重视该项目的建设；态度是尽一切可能取得项目成功，随着政府的政策转向全国的均衡发展[6]，对该项目的政治关注减弱。在相关报道中，私人开发商披露了削弱该地区的竞争力和吸引力的原因：“企业税（22％）高于香港（17％）和新加坡（18％）”。此外，控制韩国首都地区城市增长的“资本重新调整规划法案”严重地影响了国内企业的入住率。由于经济萧条，市场下滑使开发商难以为继，迫使开发商与政府就规划和实施方案进行交涉，以此来扭转私人开发商的尴尬局面。
2010年，仁川市政府在中央政府的指示下，为了加快开发速度，可以直接购买7块土地并让第三方参与开发，并对私人部门未履行合同义务进行了处罚。并派公共部门人员监督私人开发商的开发活动、促进谈判等。
此外，该协议还对该私营部门发展计划延迟和吸引外国直接投资表现不佳进行了财务处罚。2011年，中央政府修改了与FEZ有关的法律，以便在没有任何正当理由的情况下就开发商推迟项目进程时取消开发商的开发权[7]。同时，仁川市政府于2009年10月完成了仁川地铁延长线和仁川大桥建设工作。
在2009年至2015年期间，重点工程已完成，租户迁入办公室及零售空间。其中包括Songdo Convensia（会议中心），中央公园，Chadwick国际学校和韩国杰克尼克劳斯高尔夫俱乐部。此外，国际机构在新松岛市设立了办事处，其中包括绿色气候基金，韩国世界银行和联合国可持续发展办公室等机构以及CISCO，POSCO E＆C和大宇国际等国内外公司。零售项目也在该地区开业。根据报告显示，2015年松岛新城项目才完成一半，与期初计划2014年完成的进度相比严重滞后8年。尽管有一些成功的租户，但是超过一半的办公空间等待出租。
3 项目开发过程中的问题
3.1 政策、市场、政治利益的变化
在项目建设初期，韩国中央和当地政府极力的支持该项目，不仅给予开发商便宜的土地还通过立法提供大量的税收优惠，帮助私营部门向世界推广和招商引资。由于融资模式决定的开发顺序——先房地产后商业地产再产业地产，使项目的开发资金严重依赖房地产项目的预售收入。当社会人士披露这种开发模式将拖垮商业地产和产业地产的发展时，仁川政府提出了预售价格限制，使得项目现金流受到了不利的影响，2008年出现的全球经济动荡，使项目的融资更加困难。
在政治方面，当私人开发商遇到诸多困境时，项目难以为继，原以为政府对该项目的支持是理所当然的，但是随着政治利益的弱化，政府的政策转向全国的均衡发展，对该项目的政治关注减弱。在这样困难的环境下，政府不但没有给予相关的帮助而是增加更多的协议来约束和处罚私人部门。
3.2 协议的固化，缺乏灵活性
松岛新城项目无论在规模上还是在开发的时间上来看，风险大，潜在变故不可避免。因此在项目的发展过程中需要不断的谈判与调整来协调双方的利益。该项目中私营部门遇到的另一个问题是公共部门严格的项目管理，强调合同合法合规以及监督私人部门严格执行合同而不是考虑现实条件的可行性。在该项目中，韩国政府关注的重点是私人开发商是否履行了合同义务。尽管私人开发商在经济危机爆发后，经济市场环境变化，开发资金短缺的情况下也视而不见，不仅没有给予相应的支持，反而改变以往态度。公共部门与私人部门官本之间的谈判似乎并不公平。该项目一方面说明私人部门未必可以充分发挥自己的优势调动市场创造力，另一方面也充分地展现了政绩工程的危害以及政府的承诺不是那么容易兑现的。
3.3 风险过于集中
松岛新城项目中，由于股权资本的占比非常小，财务风险、融资风险由私营部门独自承担，开发商严重依赖住宅的预售收入，项目规模巨大，开发时间长，资金需求量大导致项目风险大、不确定性高。松岛新城无论是资金需求量，还是建设周期都显示了这是一个庞大的工程，需要政府各方面的支持以及承担部分风险，从而减少风险的集中度。本项目的股权资本2000万美元，低于总投资300亿美元的0.1%，剩下部分大多靠项目融资来完成，若项目本身没有大量且持续的现金流入，且在经济环境不好的情况下，项目的抗风险能力小。从国内外成功的PPP项目来看，松岛新城项目的核心是风险共担机制[8]。
3.4 融资模式导致的开发顺序
项目建设初期韩国政府为了激励私人开发商的积极性，提供了低于市场价的土地和房地产预售系统，加快资金回笼，使私人开发商有足够的项目启动资金和周转资金。这样的举措无疑是在引导项目的开发顺序：首先发展房地产其次是商业地产最后是产业地产。最后在银行贷款脱节和政府支持力度减小的时候遭受了严重的后果，松岛新城的发展至今都在资金短缺的形势下岌岌可危[6]。在该项目中，当房地产开发扰乱了产业导向的开发顺序，政府为及时加以改正，最终导致实际发展与产业定位严重脱节。再加之松岛新城高档次的国际定位，全球最智能的城市，昂贵的投入使得公寓单价最低也是50万美元一套甚至2-3倍的价格。松岛新城的国际学校，一年学费2.5万美元，本应该是强调人气聚集的区域开发项目却定位成少数人能消费的奢侈品，在产业地产发展严重滞后的情况下，松岛新城逐渐沦为“鬼城”。
4 相关评论和建议
4.1 项目定位问题
韩国政府在确定项目的定位后，仅凭盖尔国际在一次办公楼交易中创下记录而被选中作为私人开发商，值得注意的是盖尔国际没有相关开发经验，且在经济环境不好的情况下做出这样的举措太过草率。PPP模式的核心就是风险共担，在该项目中风险几乎是由私人部门承担的，未能体现合作精神。从上述案例可以看到私营部门的另一个合作者，浦项钢铁公司也是一个年轻的建筑公司，在片区开发项目上缺乏相关经验，缺乏准入机制。可见韩国政府在计划实施项目时前期工作准备不充分，政府对引进合作伙伴的资金是否充足、资信状况是否良好、资质条件是否具备等前期调查工作都没有做到位[9]。该项目还有一部分原因在于充满政治色彩的项目总是急于实施，以确保按时获得政治利益。这一举措往往会缩短项目的前期准备时间，给项目后期的顺利开展留下隐患。PPP 项目的操作包括风险分配、运作方式选择、合同体系安排、监管架构设置等方面缺少任何一方面都会对项目后期的开展产生不利影响。
4.2 韩国政府担当的角色评价
经济危机爆发后，市场不稳定，经济萧条，私营部门融资遇到困难，政府不仅没有给予应有的支持反而对私营部门进行惩罚，使得私人部门雪上加霜，没有起到一个领导者和监督者的作用。当私人部门向政府求助被拒之门外，合同协议的固化，政府只注重开发商是否履行合同义务，而忽略实际的可行性。政府强调严格的项目管理，当项目的相关条件发生变化时，缺少公平的协商机制。针对这样的大规模项目，应该采用分段管理，针对不同的开发阶段制定不同的管理措施和激励措施，以便增加双方的风险应对能力。应对这种不确定因素，过程中的谈判就显得很有必要了。
4.3 韩国政府的信用问题
盖尔国际当初就是看见韩国中央政府与地方政府对项目的全力支持才有信心参与松岛新城的开发建设。2004年，韩国政府和盖尔国际以及各投资方召开联席会议，对松岛新城的容积率进行了下调，不仅影响了工期还影响了项目的收益率。随着项目的开展，出于自身利益的考虑，韩国政府并没有实现期初的承诺。事实证明与政府合作并不能减少项目相关审批程序，立法和政策方面支持的不确定性。在PPP模式中政府的信用普遍较低，在很多文献中都提到了政府信用问题是私营部门面临的主要风险。因为政府行为将直接导致政策法规的变化，进而影响项目的开展，没有充分发挥合同协议的优势对政府的行为进行约束。显然该项目中私人部门未把政府信用纳入风险管理体系中从而吃了亏。
5 对项目中的风险管理的建议
5.1 风险共担
根据风险可管理原则，政府也应纳入风险承担者范围以及根据风险可管理原则，提议韩国政府在项目初期对风险进行识别和分析各种风险对项目的影响程度，根据双方对风险的控制能力，做出初步的风险分担协议。再有私营部门根据自身能力对初步的风险分担协议进行谈判，直到双方就风险分担比例达成共识为止。通常情况下政府承担法律政策风险，技术管理风险由私人部门承担，市场金融风险由两者共担，建立协商机制。
5.2 融资风险
对于项目中融资风险，首先私营部门增加项目的股权投资，充分运用资本市场，控制项目的债务融资、增加权益性融资；其次可以采用多种融资工具解决，例如发行债券、政府债券、银行贷款等不仅可以解决融资困难的问题还能分散融资的风险集中度。
5.3 政治风险
就政治风险而言，充分的了解政治环境和把握趋势，第一种方法是争取公共部门、国际大财团的参与能很好的避免政治风险；第二种方法是参与项目政治风险保险，如出口信贷机构的政治风险保险、多边机构的政治风险保险、私营保险市场等。如巴基斯坦的Hubco火电厂的项目融资，由于有世界银行和出口信贷机构参与，经历了5年中政府和首脑的7次更迭，项目进展仍未受影响[10]。
5.4 风险管理的建议
对于整个项目中的风险管理，可以充分利用项目合同明确双方各自应承担的风险类别，制定合理的风险分担方案；采用风险转移措施，通过购买保险、增加合伙人（政府）来减少自身的风险值。对于政府的承诺，私营部门可以要求政府或有关部门做出书面保证，以便在风险事件发生时获得适当的补偿或救助。
6 华夏幸福产业新城的成功
成立于1998年的华夏幸福基业股份有限公司，从普通的房地产开发商成长为中国领先的产业新城运营商。对产业新城的投资、开发、建设、运营形成了一种普遍适用可复制的经营模式，有效的促进了产城融合，解决了我国在城镇化过程中产城脱节的问题[11]。
6.1 华夏幸福模式
华夏幸福模式通过政府与社会资本合作，以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城和“产业鲜明、绿色生态、美丽宜居”的产业小镇为核心产品，从而达到“政府主导、企业运作、合作共赢”的PPP市场化运作机制。华夏幸福作为一个成功的产业新城运营商，始终以“产业优先”为核心策略，凭借自己的产业发展团队，经过多年的努力与实践全面打造了百余个产业集群。目前华夏幸福的产业主要聚集在电子信息、高端装备、新能源汽车、航空航天、新材料、生物医药、文化创意等10大产业，在坚持“产城融合”理念的同时，同步建设运营居住、商业、教育、医疗、休闲等城市配套。新城的开发与持续发展离不开“产”和人，华夏幸福模式正是通过产业聚集导入人口，以产业发展带动城市优化和发展。
6.2 华夏融资
产业新城开发离不开资本、土地和产业支撑。在华夏幸福模式里，通过过去十几年的努力和探索，成立产业发展集团，重点培育产业研究能力与产业集群打造力，覆盖从创新孵化，投资咨询，产业规划，选址服务，行业圈层等一揽子服务，近年来已经形成了一套完整的产业生态体系[12]，产业支撑得到了很大的保证。另一方面，产业新城前期开发对资金要求高，对融资模式也提出了更高的要求，华夏幸福模式的成功很大一部分原因也归因于其多元化和创新的融资模式。华夏幸福在过去的几年里非银行贷款的融资模式高达十几种，其中采用较多为信托融资和住宅销售，其次还采用股权转让、售后回租、责权转让、关联方借款等渠道进行融资。多元化的融资方案和渠道为华夏幸福的发展奠定了坚实的基础。
6.3 与国家政策的完美对接
华夏幸福模式：“产城融合”，完美对接政府需求，通过代建和提供招商及咨询服务获取收益。在过去的城镇化过程中，虽然政府主导的工业产业园区，但结果往往是产与城的无序分离，未能达到预期的目标。华夏幸福产业新城通过产业新城导入人流、物流、产业流解决了长期以来我国城镇化过程中产城脱节的问题。从华夏幸福拓展的版图来看，无论是北方的京津翼，还是南方的长三角都是对国家区域经济发展布局的完美对接；从华夏幸福在印度和印尼的项目来看，无疑是对国家“一带一路”发展战略做出的支持与贡献，成为中国企业“走出去”的有力载体。在创新驱动发展的大环境下，华夏模式在聚集航天航空、新材料、高端设备等高新产业的同时通过创新孵化体系的战略合作和资本并购等方式，将产业链延伸到创新创业的前端实现自我的再生产能力和增值。
7 总结
虽然PPP模式在基础设施建设中，挖掘了民间资本的潜力，解决了部分财政问题。但是当今盛行的产业新城、特色小镇、大学城等大多数也采用PPP模式，由社会资本按照土地性质进行规划和开发建设，房地产先行的模式同样存在。不难发现我们身边也存在这样的例子，“鬼城”、“空城”、开发到一半就停止的项目等。先建设后招商引资的模式是值得商榷的，在建设之前应该明确为谁而建，遵循需求决定市场的规律，产业的发展也并不全是政府的招商引资还有一部分市场因素决定，产业发展支撑城市的延续。片区的开发是由土地、资本、产业三者合理的整合，三者缺一不可，融资是园区开发启动和培育市场的关键。
参考文献：
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