Research on Optimization of Urban Water Environment Infrastructure PPP Project
高崚嶒 GAO Leng-ceng
（南京工业职业技术学院公共基础课部，南京 210023）
（Public Foundation Department，Nanjing Institute of Industry Technology，Nanjing 210023，China）
摘要：针对以政府为主导的城市水环境基础设施建设力度不够等问题，分析我国城市水环境基础设施PPP项目典型实例的合作模式以及操作流程，综合考虑合作各方的工作性质及合作目的，指出目前城市水环境基础设施PPP项目存在阶段风险，项目前期风险、项目建设期风险和项目运行及维护期风险，并针对各种风险提出分阶段的优化策略。
Abstract: In view of the insufficient government-led urban water environment infrastructure construction, this paper analyzes the cooperation mode and operation process of typical examples of urban water environment infrastructure PPP projects in China. Considering the nature of the work of the partners and the purpose of cooperation, it is pointed out that there is a stage risk in the current urban water environment infrastructure PPP project. Risks include pre-project risks, project construction period risks, and project operation and maintenance period risks, and propose phased optimization strategies for various risks.
关键词：城市水环境；基础设施；PPP模式；项目
Key words: urban water environment；infrastructure；public-private partnership (PPP) model；project
中图分类号：X703;F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）34-0065-02
0 引言
城市水环境治理项目、城市污水处理项目、城市供水项目等城市水环境基础设施建设，与人民生活息息相关，确保其施工工期及施工质量至关重要。传统的城市水环境基础设施项目主要靠政府财政投资运，但目前我国某些地方政府存在资金匮乏、财政负担较重等问题，资金成为改善城市水环境的突出阻力。针对该问题，2015年，我国引入并推广PPP模式，吸引社会资本，多渠道筹措建设资金，突破资金不足阻力，并成功的运用到城市水环境基础设施项目建设。
目前，国内成功的研究实践如下：孟庆军[1]分析江西省抚河流域生态保护及综合治理项目PPP模式，分析其产生的效益及阻力；庞洪涛等[2]分析了南明河水环境综合整治二期项目PPP模式，以及大理洱海环湖截污项目的PPP模式的经验；张彦波[3]分析西安经开草滩污水处理厂项目PPP模式的现状及存在的风险。曹丽娜[4]系统分析B市威立雅PPP项目的新运作模式、运作流程及风险规避防范。李新兵[5]分析池州污水“厂网一体化”项目PPP模式的特点、类型、操作流程。在系统梳理国内城市水环境基础设施PPP项目实例的基础上，本文介绍国内典型案例，如西安市经开草滩污水处理厂PPP项目、抚州市抚河流域生态保护及综合治理PPP项目、B 市威立雅水务PPP项目，分析典型实例城市水环境基础设施PPP项目的合作模式以及操作流程，综合考虑合作各方的工作性质及合作目的，指出目前城市水环境基础设施PPP项目存在问题，并提出优化策略。
1 城市水环境基础设施PPP项目实例
政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP模式），是指政府与私营机构围绕某特定基础设施项目展开合作，通过市场化运营为大众提供公共服务，运营期结束归政府所有的一种合作模式，合作者可以实现比政府单独投资更加有利的结果[7]。以下是我国城市水环境基础设施PPP项目的三个典型实例。
1.1 西安市经开草滩污水处理厂项目
2015 年，西安市水务局代表市政府为提高西安市市政公用行业的运作效率，采用 PPP 模式吸引社会资本，启动经开草滩污水处理厂项目，工程总投资估算为 6 亿元，包括政府建设补助资金 1 亿元，除臭加盖专项资金 0.65 亿元。西安市水务局积极吸引社会投资，项目的建设投资单位包括西安市污水处理监督管理中心、北京碧水源科技股份公司和西安市政道桥建设有限公司，项目注册资金 11.43 亿元，其中，股权占比为35%：45%：20%，经营范围环保设备制造、生活和工业污水处理等。西安市经开草滩污水处理厂项目特许经营期为 30 年，待经营期满后，公司的经营权归西安市水务局或其指定机构所有。
1.2 抚州市抚河流域生态保护及综合治理项目
2016年，抚州市城市总体规划（2008-2020）列入的抚州市抚河流域生态保护及综合治理项目助力，包括生态保护与修复、防洪疏浚等5个工程，被列为江西省的PPP示范项目。抚州市抚河流域水污染情况严重，亟需治理，但是由于耗资较多，当地政府无力全部承担。该项目采用 PPP 模式筹集建设资金，资金来源中央政府财政、抚州市专项资金以及通过市场化方式获得的自筹资金。抚州市大力发展绿色信贷，发行企业债券，设立生态保护基金，改善抚州市抚河流域生态环境，做好流域污染治理，建设绿色生态型抚河流域，通过在沿河区域布置文化旅游和绿色工业项目带动抚州产业发展升级。
1.3 B 市威立雅水务PPP项目
威立雅水务由首创威水投资股份有限责任公司、B 市自来水公司合作，总注册资本的占比3：2，负责水处理设施的扩建、改造及运营维护工作。其中，首创威水投资股份有限责任公司由威立雅水务和首创股份有限公司（北京）组建。在PPP合作项目上，各方签订权责与义务协议，B 市自来水公司支付购买净水费用，主导该项目的推广应用，首创威水投资股份有限公司提供技术协助，B 市自来水公司从经营方变为合作方和监督方。首创威水投资股份有限公司在利润分配上，具有投资回收的优先权，拥有100%利润的分配权，威立雅水务和首创股份有限公司利润分配占比54%和46%；经营期满后，公司固定资产归自来水公司所有。
2 城市水环境基础设施PPP项目存在问题及优化策略
根据实例中城市水环境基础设施PPP项目的合作模式以及操作流程，综合考虑合作各方的工作性质及合作目的，目前，城市水环境基础设施PPP项目存在问题，主要包括以下几个方面：
①项目前期风险。
融资风险比如投资机构会因工程项目短期无法取得收益，而不进行投资，融资困难，尤其当货币政策收缩时，融资成本也增加。政府对前置条件繁杂或办事效率低，会导致 PPP 项目的审批风险。由于城市水环境基础设施项目是半公益性项目，质量要求高，投资回收期长，与某些投资机构的收益目标不一致，投资机构可能会在设计时与政府代表发生冲突。
②项目建设期风险。
由于城市水环境基础设施项目位于城市或城市周边，施工地段的机械噪音，以及施工地的水源截流可能会受到公众的反对或抵制，最终影响工程的进度，导致运营成本增加。同时，由于城市水环境基础设施PPP项目涉及的利益主体较多，包括政府、投资机构、金融机构及监理机构等，如果组织协调不当易造成施工拖延，影响工程的顺利完工，导致运营成本增加。信用风险是指由于项目的参与方没有按时履行合同规定的责任或义务，给项目运行所带来的经济损失。
③项目运行及维护期风险。
一方面，半公益性项目的特点决定城市水环境基础设施PPP项目收费较低，需要较长周期回收成本，因此，若货币收紧或政策变更，可能会导致私营机构收益不足。另一方面，若私营机构只重视施工阶段利润的获取，忽视维护管理，单方面依靠政府的补贴，容易导致运营效率低风险。
通过以上分析，城市水环境基础设施PPP项目生命周期各个阶段存在各种问题，因此，应分阶段对风险进行控制，以便优化城市水环境基础设施PPP项目。
①项目前期优化策略。一是政府应提高财政支持力度，积极打造信息发布平台，简化审批流程。二是政府应创新融资方式。结合当地的产业基础、资源禀赋、基础设施条件和科技条件等，鼓励银行金融机构、信托公司等参与进来，拓宽城市水环境基础设施PPP项目融资通道，共同推动城市基础设施建设。
②项目建设期优化策略。首先，加大宣传力度，鼓励公众参与，让公众理解城市基础设施项目的公益性，以及可能带来的短期的困扰，分析利弊得失。其次，借鉴股权市场，畅通资本的进出渠道，保障私营机构的有序进出，即可帮助城市水环境基础设施PPP项目引入实力强的投资主体，同时，准备好私营机构撤资的应对预案，保障良好运营。
③项目运行及维护期风险。制定能保障私营机构适当盈利的政策。比如在私营机构收益不足时，政府财政应给予适当的价格补贴，当遭受不可抵抗的自然灾害或市场冲击等意外损失时，能够按照市场公允价值给与适当补偿。PPP项目公司需要将建设质量、建设进度、建设收益及建设安全4个建设管理目标，统筹协调考虑。
3 结论
针对以政府为主导的城市水环境基础设施建设力度不够等问题，通过案例分析西安市经开草滩污水处理厂PPP项目、抚州市抚河流域生态保护及综合治理PPP项目和B市威立雅水务PPP项目，总结实例的合作模式以及操作流程，综合考虑合作各方的工作性质及合作目的，指出目前城市水环境基础设施PPP项目存在问题，项目前期风险、项目建设期风险和项目运行及维护期风险，并针对问题提出分阶段的优化策略。
参考文献：
[1]孟庆军，陈晶，房爱军.完善城市水环境综合治理PPP模式的研究[J].水利经济，2017，35（5）：28-31.
[2]庞洪涛，薛晓飞，翟丹丹，等.流域水环境综合治理PPP模式探究[J].环境与可持续发展，2017，42（1）：77-80.
[3]张彦波.PPP模式下城市水环境基础设施项目风险研究[D].西安石油大学，2017.
[4]曹丽娜.基于PPP的B市水务项目管理模式研究[D].西安石油大学，2017.
[5]李新兵.PPP模式的特点、类型、操作流程以及在水务工程中的案例浅析[J].中国市政工程，2016（1）：42-45. |
