Analysis of the Application of PPP Mode in the Public Goods and Services Field
叶臻 YE Zhen
（中建海峡建设发展有限公司，福州 350000）
（CSCEC Strait Construction and Development Co.，Ltd.，Fuzhou 350000，China）
摘要：近年来社会经济快速发展，社会民众对于公共产品和服务的数量及质量需求越来越高，传统公共产品及服务领域出现了供不应求的现实发展态势。而PPP模式的出现则以公私部门合营模式有效解决了上述问题，全面改进了公共服务领域中有关各项公共产品和服务内容的应用特点和应用途径。本文就简单分析了PPP模式在公共产品及服务领域中的应用要点。
Abstract: In recent years, with the rapid development of social economy, the demand for the quantity and quality of public goods and services by the public is getting higher and higher, and the traditional public goods and services are in a situation of short supply. The emergence of the PPP mode effectively solves the above problems in the public-private sector joint venture mode, and comprehensively improves the application characteristics and application approaches of various public goods and services contents in the public service field. This paper briefly analyzes the application points of PPP mode in the field of public goods and services.
关键词：PPP模式；公共产品；服务领域；经济合作模式；应用
Key words: PPP mode；public goods；service field；economic cooperation mode；application
中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）34-0242-02
0 引言
PPP（Public-Private Partnership）即公共部门与私人经营共同合作模式，它是传统中发达国家比较常用的一种公共产品、公共服务市场运营模式。在美国的《民营化与公司部门的伙伴关系》一书中就提出3种意义层面上的公私伙伴合作关系：一方面是基于广义层面上的公共和私营部门共同参与生产及提供物品、服务的合作关系，例如特许经营、合同承包等等；一方面是多方参与的、以民营化为基础的设施项目；第三是企业、社会组织及地方政府联合为改善城市发展状况的公共产品及服务合作运营关系。
1 PPP模式的基本特征与适用性分析
1.1 基本特征
在PPP模式的定义定性中可以发现它是存在4点重要特征的，分别为长期性、公共需求导向性、利益分享性与风险分担性特征。这里所指代的长期性特征是公、私两方面部门之间的长期性合作伙伴关系，而公共需求导向则是指提供公共产品及公共服务是PPP模式运营的最终目标，最后的利益分享和风险共担则指代在制定合约机制中公私双方所维持的伙伴关系内容。结合PPP模式在公私部门合作运营的4点特征，它还衍生出了3种典型的经营模式，如图1。
从对PPP模式的定性定位来看，它指代通过政府公共部门与私人部门在共同合作管理背景下所实现的公共物品及服务内容，它保证任何一方在单独行动中都能获得有利结果。而在合作过程中，需要双方来共同承担责任风险，它并不由任何一方单独承担，就这一点来讲就需要谈谈PPP模式对于公共产品提供的适用性问题。
1.2 适用性问题
首先需要明确一点，公共产品是相对于私人产品的一种概念，在当前的市场经济大环境下，公共产品与私人产品的不同区分就在于二者是否存在排他性与竞争性。如果是私人产品，它是一定具有排他性与竞争性的，而公共产品则可能同时兼具排他性、非排他性、竞争性和非竞争性，其中同时具有非排他性和非竞争性的公共产品被称之为纯公共产品，而如果具有排他性或竞争性则被称之为准公共产品。在现实社会生活中，完全的纯公共产品是相当少的，绝大部分都是准公共产品。考虑到公共产品的特殊服务属性与价值利益属性，一般私人方面是不愿意提供公共产品的，一方面由于利益不足，一方面也由于私人提供公共产品可能会导致其供给不足，因此通常都由政府提供公共产品。
如果全由政府提供公共产品也存在一定问题，因为它可能会导致政府的财政负担加重，例如税收本身的增加会导致私人产品消费的增高，而部分准公共产品则会因为由私人经济部门提供而出现价格升高的现象，这对政府公共部门的整体投资效率提升十分不利。因此，PPP模式就应运而生，它希望解决政府部门在公共产品提供方面所存在的各种困难问题。第一，它允许私人经济组织参与到对准公共产品的投资当中，为政府财政有效减负，保证政府能全力将财力与精力投入到纯公共产品的提供上。从另一方面讲，由私人经济组织为社会提供准公共产品在效率方面是远远高于政府投资效率的[1]。
2 PPP模式在公共产品提供方面的应用分析
在现实社会中，针对公共产品的供给可根据供给角色细分为两类：为公共产品买单并将其低价或免费提供给消费者的个人或组织，或者为公共产品的直接生产者，而公共财政本身则决定了政府部门所扮演的角色是生产者还是提供者。如果按照“市场失灵论”的相关理论内容结合市场经济条件来看，公共产品作为社会资源的主要配置者、提供者还应该是市场而不是政府，而当市场真正失灵时才由政府介入参与管理这一问题。在PPP模式下，它就平衡了公私部门双方财政能力，双方可围绕公共产品展开以下3点社会性应用。
2.1 通过公共产品提供融资机会、减轻政府财政支出压力
在PPP模式下通过公共产品提供融资机会，这对减轻政府财政支出压力具有一定利好，具体讲就是政府财政无需再进行提前的公共产品一次性建设资金，而是由私人经济部门通过财政资金垫付来缓解财政支出压力，如此也可为政府节约大量的时间代价，例如某些市政公共设施的建设施工工期会缩短，为减少政府财政资金流的占用时间，有效减轻政府财政支出压力。
2.2 优化改善公共产品生产效率与提供状况
如果以政府单独提供公共产品，其经营管理与生产效率往往偏低，这是因为政府资金为社会共有资金，这样的钱在实际运用起来是缺乏效率的。如果采用PPP模式管理运作公共产品则可提高其生产效率，将公共部门的公共财政支出转化为社会私人组织的私人财政支出，这就在PPP模式下实现了公共产品运营供给效率的提升，也改善了公共产品的数量与质量。
2.3 公共财政职能实现持续性强化
公共产品是能够体现政府公共财政职能的重要内容，如果公共产品的社会运作良好，产生了效益，它也是对公共财政经济宏观调控能力的提升，对社会经济增长具有刺激作用。在PPP模式应用背景下，政府的扩张性财政政策从某种程度上就增强了对公共产品及公共财政的宏观调控能力与监管能力。具体到细节方面，政府财政部门会将经营准公共产品的私营部门视为是一个公共财政职能标杆，基于它来衡量类似公共产品等所有产品的经济运营效率，以此来循序渐进的提高城市基础设施建设项目管理绩效，不断强化政府的公共财政职能。
总体而言，PPP模式在公共产品提供方面的应用就实现了政府包括社会经济组织的3点调整：第一，它调整了政府的政策法规，保证其法规可实现有效运作，解决了在某些准公共产品运作过程中可能出现的公私部门争议或冲突问题；第二，它调整了价格形成机制，对这一机制因素的调整要将更多市场因素考虑进来，目的是为了将私人部门转变为合作伙伴需要的准公共产品提供部门，保证其所提供的公共产品价格合理，如此可实现公私部门在公共产品供应方面的长期有效合作；第三，它调整了金融制度，因为公共产品的生产支出大且存在一定的融资效率风险与利率风险，所以在PPP项目背景下就希望基于公共产品项目承担利率变动风险的形式来调整其价格，甚至改变公共服务的价格。因此客观讲公共产品的出现对社会金融制度的调整作用是不可忽视的[2]。
3 PPP模式在公共服务提供方面的应用分析
PPP模式在公共服务提供方面也具有相当的应用作用，这里以医疗卫生公共服务领域为例展开简单分析。
首先医疗卫生服务领域会选择合适的项目合作伙伴配合自己在医疗这一技术密集型领域展开运作。为此，医院方面会结合PPP模式中的公共部门选择合适的具有合作能力的私人组织部门，在充分考量对方专业技术、经营资质、管理经验与投融资等各方面能力之后才展开运作，协商细节，为双方共同开展以医疗卫生服务为中心的PPP公共服务项目做准备。
其次，医疗卫生服务领域会基于PPP模式成立公共服务项目并投入资金，例如介入核心医疗服务领域进行VEM评估及财政承受力评估。在评估后，联合社会私人组织的股权融资、债权融资等等方式为医院本身进行整体投融资，再仿照国际做法设立专门的医疗卫生组织PPP基金项目，以相对少量的资金支持撬动私人部门的大量投入，形成医疗卫生服务项目的PPP杠杆效应。
再一点为医院介入基于PPP模式的BOT（Build-Operate-Transfer）建设——经营——转让综合模式。该模式的经营期限可达到30年作用，在一定程度上可促进某些医院公共服务项目的长期稳定发展，但在公共医疗资源与支配主动权掌控方面需要医院方面多下功夫，避免出现国有资产严重流失的问题。同时，也建议医院结合PPP模式启动BOO（Build-Owning-Operation）建设——拥有——经营模式，保证私人经营部门可获得医院公共服务项目的运营所有权，并在合约中确保医院公共服务项目运营的公益性特征[3]。
4 总结
PPP模式在我国公共产品和公共服务领域的应用已经十分广泛，它从根本上解决了公私部门在某些公共项目运作方面的合作问题与经济效益问题。在未来，它也将成为政府基础设施与公共服务领域建设的大势所趋，为更好保障民众利益而服务。
参考文献：
[1]黄燕.浅析PPP模式在公共产品和服务领域的应用[J].科技经济市场，2018（7）：102-103.
[2]杨晓萌.PPP模式——新兴的公共产品供给方式[J].大连海事大学学报（社会科学版），2008（6）：58-61.
[3]封欣蔚，杨小丽，杨咪，等.PPP模式在我国医疗领域的应用现状[J].卫生经济研究，2017（2）：14-18. |
