——以沈阳市为例
Exploration on the Evaluation Method of Urban Land Development Potential:
Taking Shenyang City as an Example
贾晨亮 JIA Chen-liang；郭畔 GUO Pan；祁刚 QI Gang
（沈阳规划设计研究院有限公司，沈阳 110004）
（Shenyang Urban Planning & Design Institute Co.，Ltd.，Shenyang 110004，China）
摘要：沈阳市尝试利用既有的信息化基础，探索存量土地中改造地块价值判断方法，以期建立存量发展阶段，开发项目选地的定量分析、评估模型，为选择最适宜开发的片区和地块。在精准化选地基础上，结合规划预期、政府政策以及人口发展趋势，结合空间指标量化的规划引导，避免城市发展中项目开发高强度和调整频繁的问题。
Abstract: Shenyang City attempts to use the existing information base to explore the value judgment method of the reconstructed land in the stock land, in order to establish the quantitative analysis and evaluation model of the development project in stock development stage and select the most suitable area and land for development. On the basis of precise land selection, combined with planning expectations, government policies and population development trends, as well as the spatial indicators quantitative planning guidance, this paper avoids the problem of high intensity and frequent adjustment of project development in urban development.
关键词：土地开发；潜力评估；存量土地；沈阳市
Key words: land development；potential assessment；stock land；Shenyang City
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）25-0053-03
0 引言
在新型城镇化的进程中，宏观经济增速放缓，居民购买力减弱，同时投资、投机型的住房需求受到抑制。虽然房地产行业仍处于上升趋势，但受大环境影响，房地产利润空间被挤压，增长速率大大减缓。房地产行业的发展思路与模式必须转换。
1 沈阳土地概况
在全国范围内，沈阳是房地产供给过量、去库存压力大的典型城市。2005年，依据国土部11号令和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的精神，沈阳市结合自身的的实际情况，政府决定经营性用地实行统一市场供应、统一出让方式、统一地价体系和保持原有的土地收益分配。土地拆迁主体为各区人民政府，负责相应各区区域范围内的土地拆迁工作，土地拆迁费用按拆迁政策由各区一次性“包死”，坚决杜绝“敞口”拆迁。沈阳市各独立操作区，由区、开发区、管委会将拆迁净地交由市土地市场公开交易。
沈阳市各区为尽快推进城市房地产开发，加大土地出让力度，在受房地产过热、房价疯涨、缺乏详细研究分析的情况下，对一些受机场净空、周边建筑挡光的影响因素较大，开发条件不成熟的老旧城区进行盲目拆迁，造成一批土地拆迁后一直处于拆迁状态，甚至一些净地会闲置多年而迟迟无人问津。
2 存在问题
2.1 条件缺乏支撑
沈阳市行政审批最大的特点即为在土地交易的规划设计要点阶段，即明确土地开发及其建设行为的导控内容、指标或标准。
签订土地出让合同后，用地许可、方案审查、扩初审定、工程许可、施工许可、竣工验收阶段可视为对设计要点的逐步实施。
从根本上来说，部分专项规划存在于图纸点位和数据达标，以行政区为单位的整体指标平衡，在局部地块的操作实施方面困难重重，或者根本就不存在实施可行性，没有真正解决老城区有人缺设施，新城区设施无人去的现实问题。
2.2 指标调整频发
沈阳规划实施管理在依法行政的前提下，关键是依控规的地块规划设计要点、依规范和专项的工程扩初审定。
通常我们所说的“一书两证”，其本质就是依据要点和审定颁发的行政许可。规划审批存在的问题不是单元控规的审查论证和报批，而是已批控规土地利用和建设项目调整申请的审批管理。一直以来，控规调整申请不断，申请调整的内容更是五花八门，有用地性质调整、中小学调整、公用设施调整、绿化用地调整、开发指标调整、以及规划勘误调整等等。
控规调整修改中，即使严格履行了法定程序以及征求相关部门意见，但控规的调整修改，特别是公共资源类型，仍不免对调整修改的“行为本身”，以及规划的权威性和严肃性产生质疑。
3 土地开发统筹
土地开发潜力评估选取具备开发条件的地块是本研究的基础环节，也是地产项目投资开发的先决条件。
3.1 储备交易地块
本研究以中心城区为范围，依据历年年度土地市场储备交易情况，依据2014年储备地块、2015年储备地块以及2015年拟储备地块，筛选近期或者五年内可以进行房地产项目开发的地块。用地类型包括尚未交易的居住和商住储备用地，其中2015年拟储备地块可直接作为开发地块进行考虑。
3.2 规划改造地块
基于规划经验和规划用地变更，判断近期或者五年内有可能进行改造的地块。地块来源主要依据规划的居住和商住用地。用地类型包括容积率小于1.3或1.5的现状为居住用地；规划中用地性质改变为居住和商住性质的地块；经验判断具有改造开发潜质的地块。
3.3 小结
统筹现场踏勘、储备交易和规划核定，中心城区重点范围内，近期具有改造条件地块共1300余个，总面积约1万公顷。改造地块布局以城市三环外范围为主。三环外地块面积占比约81%；二三环间地块面积占比约15%；二环内地块面积占比约4%。
4 潜力要素选取
土地开发价值以地块区位条件为直接体现。土地开发价值分析目的针对城市拟开发的涉及区位因素的空间区位进行定量分析，重点因素为历史文化、周边建成区、综合交通条件、市政供给条件等区位要素，采用因素权重赋值的办法，按空间定量导向分析地理区位优劣势，统筹未来规划预期和现状成熟度的开发潜力度，对地块进行开发价值评价。
2007年4月19日，《宜居城市科学评价指标体系研究》通过建设部科技司验收，该研究认为城市宜居度包括：环境优美、社会文明、经济富裕、资源承载、公共安全、生活便宜六个方面。研究以马斯洛理念和城市生活宜居角度出发，将评价影响要素分为优势要素和劣势要素。
优势要素分公共服务、人文环境、交通、商业、活动空间、生态、市政等7大类26小类影响因子。包括城市商业中心、大型环境中心、郊野公园、公服中心、行政中心、大型超市、地铁站点、地铁换乘站、公交枢纽、环城水系、带状公园、中小学、托幼幼儿园、三甲医院、综合体育设施、城市绿道慢道等。
劣势要素分市政、环境、服务设施、交通等4大类15小类影响因子。包括道路堵点、排水涝点、临街道路铁路、批发市场及物流集散、城中村、棚户区、传染病医院、高压线等。
5 潜力因素分析
运用GIS空间分析法和权重层次分析法开展土地开发地块的潜力要素赋值。
5.1 计算方法
开展空间查询与量算、叠置、缓冲区分析等GIS空间分析方法，对地块影响要素条件进行综合开发潜力指标赋值。计算公式如下：
■，■
5.2 修正方法
影响城市用地开发的区位因素较多且互相关联，本研究借鉴其他城市先进经验和方法，对影响因素进行权重赋值，即强调各因素之间的重要性判断，以及因素间相互作用影响程度。土地开发潜力的数据测算借用加权平均法统计，以期切合各因素对土地开发和消费购房影响程度。
综合分析板块的就业岗位、住房空置率、受教育程度、收入特征、年龄特征等现状情况，对于一些房地产项目库存数量较大、跨河职住交通端点、人口分布比例失调的地区内，预测可改造地块开发潜力进行修正。计算公式如下：
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■
6 开发潜力评价
土地开发影响要素每个因素变量都在一定程度上，适当反映该要素对土地开发的影响信息。为了系统、全面地分析问题，研究在分析城市改造地块开发要素的空间分布强度时，统筹考虑优势、劣势因素及其相关联性，因而统计数据反映的情况在一定程度上有重叠，进而影响最终判别土地开发潜力的具体指标。
6.1 量化评价
地块开发潜力评价中针对对开发地块影响因素的具体量化，采用主成分分析方法、服务类加权法等方法揭示大样本、多变量数据或样本之间内在关系的一种方法，综合考虑土地开发影响因素对开发潜力的影响成都，以获取土地开发潜力评价的最主要信息及数据定量。
对各个影响因素按服务辐射范围进行评分标准设定，计算各影响因素服务辐射范围覆盖开发地块的有效面积，以加权平均的方式计算地块得分。针对全市范围，按类分别开展土地开发正面、负面影响因素的定量标准和分析统计工作。
6.2 潜力评价
明确各项影响因子在控规街区层面对土地开发和居民生活的影响程度的规划条件评价。从整体发展来看，沈阳市三环范围内地区开发潜力逐步以圈层式由中心向四周扩散，城市发展导向逐步均衡。城市三环外浑南副城、浑南新城、沈北副城、苏家屯老城区等片区潜力也较强。城市中心区由于近几年公共设施建设投入较大，基于公服、交通、市政的城市服务能力提高最快，同时基于地铁的开发建设完善，房地产项目城市开发潜力差别不大。
6.3 潜力分级
结合改造地块的分布及开发强度的统筹，明确改造地块的开发潜力分级。沈阳城市三环内小浑南地区、大东二三环之间地区土地开发潜力较大。铁西区、于洪区临三环地区作为主城集中城市生活区，土地开发地块潜力较小，应具体分析设施布局和服务能力不足的影响，针对性的进行服务能力的提升和改善，激活城市土地开发活力。
沈阳城市三环外铁西新城、浑南新城地区是未来沈阳市设施最完善、服务最齐全的地区，比较适宜居住。
7 结语
当前城市规划设计进入基于大数据分析的空间模型量化研究，使规划更加拟合城市发展的基本要素条件，更加科学化、理性化，土地开发潜力评估，为城市土地出让提供了精准的技术支撑，为城市开发管理提供了切实可行的操作方案。
沈阳市基于土地开发正面、负面设施的评价，为城市开发的土地决策提供了一定的技术支撑，为大数据分析指导规划设计提供了一定的发展思路，具有较高的借鉴意义。控规编制街区层面将落实改造地块指标，结合现状保留地块指标，对街区、单元人口容量、建筑容量、开发强度指标进行反馈核实，提高了规划决策的精准性，同时，避免了土地开发盲目储备、开发指标过高的情况。同时，潜力要素的信息化分析，为城市服务要素的规模、布局的全面掌控，提供了技术支撑，避免城市开发建设对城市服务要素的侵蚀。在后续的城市发展中，更应注重城市现状、规划设施的持续更新维护，实际落位公立、私立各项设施，提高空间数据的全面性和有效性，使土地开发潜力评估更具有现实意义。
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