——以甘肃省精准扶贫资金审计工作为例
The Audit Status and Improvement Measures of National Targeted Poverty Alleviation Funds:
Taking the Targeted Poverty Alleviation Fund Audit in Gansu Province as an Example
张容海① ZHANG Rong-hai；方龄萱② FANG Ling-xuan
（①甘肃省审计厅，兰州 730000；②兰州资源环境职业技术学院，兰州 730000）
（①Audit Office of Gansu Province，Lanzhou 730000，China；
②Lanzhou Resources and Environment Voc-Tech College，Lanzhou 730000，China）
摘要：为认真贯彻落实习近平总书记关于精准扶贫工作的系列重要讲话精神，国家精准扶贫资金审计工作已全面开展，但如何进一步加强扶贫资金审计力度，在打赢脱贫攻坚战中更好地充分发挥审计的监督和保障作用，需要充分结合甘肃省精准扶贫工作，深入开展调查研究。本文以甘肃省精准扶贫资金审计工作为例，阐明了扶贫审计的概念，精准扶贫资金审计现状，总结了精准扶贫审计的主要特点，提出了进一步加强甘肃省扶贫资金审计的对策建议。
Abstract: In order to conscientiously implement the spirit of the series of important speeches of General Secretary Xi Jinping on targeted poverty alleviation work, the national audit work on targeted poverty alleviation funds has been fully carried out, but in order to further strengthen the auditing of poverty alleviation funds, and better play the supervision and guarantee role of audit in the fight against poverty, it is necessary to carry out in-depth investigation and research fully combing with Gansu Province's precise poverty alleviation work. Taking the audit work of targeted poverty alleviation funds in Gansu Province as an example, this paper clarifies the concept of poverty alleviation audit and the status quo of targeted poverty alleviation fund audit, summarizes the main characteristics of targeted poverty alleviation audit, and puts forward some countermeasures and suggestions for further strengthening the audit of poverty alleviation funds in Gansu Province.
关键词：精准扶贫；审计；对策建议
Key words: targeted poverty reduction；audit；countermeasures and suggestions
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）25-0139-02
0 引言
习近平总书记“精准扶贫、精准脱贫”思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，内涵丰富，意旨高远，是打赢脱贫攻坚战的重要理论指引和思想指南。开展精准扶贫资金审计工作，有效促进国家财政资金的合规使用，对于保障和推动重大民生工程真正落到实处，确保让广大农民共享发展成果，具有及其重要的意义。
1 扶贫审计的概念
目前，扶贫审计的基本概念并没有一个权威定义和诠释。在2015年中共中央国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》以前，我们传统意义上的扶贫资金就是指对财政专项扶贫资金的审计，即对财政部门的财政发展资金、扶贫部门的财政扶贫资金和“三西”专项资金、发展改革部门的以工代赈和易地扶贫搬迁项目资金、民委的少数民族发展资金等专项资金进行审计。但是现在，扶贫资金的范围更大了，涵盖了扶贫领域的方方面面。从扶贫审计工作的内容及范围来看，扶贫审计就是审计机关对一定区域内扶贫资金所涉及的主管部门和相关单位开展的扶贫政策措施落实、扶贫资金管理使用和扶贫项目资金绩效等情况的专项审计或审计调查。它并不等同于我们所说的涉农审计。涉农资金的审计主要包括农林水专项资金审计、粮食专项资金审计、涉农水利资金审计、农业部门预算执行审计以及农业供给侧结构性改革审计。虽然扶贫资金统筹整合了部分涉农专项资金，但是还有一部分与贫困地区和群众脱贫不太密切的项目资金并未涉及。因此，二者相互交融、存在差异。
2 精准扶贫项目资金审计现状
对于审计机关来说，“精准扶贫”背景下扶贫资金审计在资金管理、使用和绩效监督方面面临着工作量大、细节要求程度高、需突破的政策和体制性障碍多、创新任务繁重等严峻挑战。如何应对这些挑战，及时发现问题并善于解决问题，推动体制机制的不断改善，让资金落到实处高效利用，实现真脱贫，脱真贫，是审计机关和审计人员的职责所在，更是新时代下对审计工作的新要求。精准扶贫资金审计的结果按要求及时上报审计署和省委省政府，并采用审计专报的形式将审计中发现的倾向性和重大违纪违法问题线索呈送省委省政府主要领导。甘肃省2017至2018年的扶贫审计中，省政府办公厅针对审计专报反映的问题，召集省直20多个单位对有关问题反馈督办，制定了《脱贫攻坚问题清单和整改措施》。加强了建档立卡基础信息审查和低收入人口甄别工作，先后补充完善建档立卡基础信息1万多人，剔除不符合建档立卡户5000多人；推动实质性整合，盘活、拨付滞留资金10亿元，追回虚报冒领、优亲厚友或超标准、超范围发放的扶贫资金近1亿元；促进项目加快了建设进度，促使项目的开工、完工建设和项目发挥效益，制定修订和完善了资金管理办法等相关制度100多项，处理处罚相关责任人400多人次。
3 甘肃省准扶贫审计的特点
甘肃省扶贫项目资金具有量大、点多、面广、线长等特点，这也决定了扶贫审计的特点包含以下几个方面：一是范围广。从县域来看，2013年，全省86个县市区中，有58个县列入国家六盘山、秦巴山和藏区“三大片区”，还有17个县属于插花型贫困县。全省共识别认定建档立卡贫困人口552万人、建档立卡贫困村6220个。2017年，国家和省上又确定了35个深度贫困县，其中甘肃省甘南州、临夏州和天祝县共17个县被整体列入国家重点支持的“三区三州”范围，确定了23个深度贫困县（含列入国家重点支持的“三区三州”范围的甘南和临夏州的5个县区）。从职能部门来看，扶贫审计涉及财政、发展改革、扶贫、农业农村、自然资源、住房和城乡建设、交通、科技、教育、卫生、民政等20多个部门，还涉及相关企事业单位、金融机构、合作组织、农户等。二是内容多。扶贫审计涉及政策、资金、项目三大方面，重点检查“两不愁、三保障”、“五个一批”等扶贫政策的落实，扶贫资金的分配、管理和使用，扶贫项目的建设进度、质量及其绩效。审计的内容既包括制度规定、财务收支、项目审批，还包括生产经营、项目建设、招标采购等涉及扶贫领域的各个方面。三是政策性强。扶贫审计涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、就业扶贫、危房改造、教育扶贫、健康扶贫、综合保障性扶贫、贫困残疾人脱贫和扶贫扶志等政策措施的落实情况。这些政策措施的落实涉及千家万户,是民生工程、热点问题，事关贫困群众切身利益。在这些方面，盯得人多、盯得紧，社会关注度高,因此扶贫审计受到各级政府、部门及其社会的重视和广泛关注。四是工作量大。扶贫审计不能仅仅采取在被审计单位翻账簿、看凭证等一般性的审计方式，还需要花费大量的人力、精力和时间进行延伸审计，通过现场询问查看才能具体了解项目资金的使用管理情况。当前的扶贫审计主要是做到“四个延伸”，即延伸下属单位和乡镇、延伸项目施工单位、延伸企业和合作社、延伸农户。扶贫资金点多面广，给延伸审计带来了巨大的工作量和较大的困难。如果不能有效通过延伸审计发现问题，也将给审计人员带领较大的审计风险。
4 甘肃省精准扶贫资金审计的改进措施
4.1 思路，制定审计目标。甘肃省各级审计机关按照省委省政府和审计署的要求部署，适时审查、评价扶贫专项资金在投入、管理和使用方面的真实、合法、效益情况，揭露、查处违法违规和损失浪费问题，促进各级政府和有关部门、单位制定和完善相关制度，提高资金使用效益，促进贫困地区脱贫致富、全面建设小康社会的任务顺利完成。因此，审计人员在审前阶段，积极与相关单位沟通，充分调查了解项目的基本情况，明确分析对象，提出分析问题的思路，对基础数据进行科学对比分析。通过审前明确思路，确定目标，确保了审计项目的顺利有效开展。同时，充分利用审计成果，总结以往全省扶贫资金审计全覆盖和其他专项资金审计经验，循序渐进，在扶贫资金审计中寻找突破口，抓住重点，改变传统审计思路，制定科学合理的审计目标。
4.2 问题导向，突出审计重点。甘肃省各级审计机关紧扣甘肃省“十三五”期间脱贫攻坚的目标，坚持问题导向，突出审计重点，精准发力，助推甘肃省贫困县按时完成扶贫工作任务。紧紧围绕扶贫工作“六个精准”精神，重点关注各级政府年度扶贫攻坚任务完成情况和阶段性目标实现情况，着力揭露责任不落实、不作为、慢作为、假作为等问题；重点关注贯彻落实产业扶贫、生态保护扶贫、金融扶贫、教育扶贫、医疗救助扶贫、易地搬迁扶贫、社保兜底扶贫等政策措施落实情况；着力反映脱贫目标不合理、扶贫机制不完善、扶贫责任不落实等影响各项扶贫政策落实的问题。2017年至2018年9月，在26个县的扶贫审计中，共审计约600个单位（部门），审计资金总额近400亿元，查出精准扶贫政策措施落实不到位，扶贫资金统筹整合不到位、滞留闲置资金，虚报冒领、重复申报、优亲厚友或超标准、超范围发放扶贫资金和精准扶贫专项贷款，项目实施进度慢、效果不佳，未严格招投标制等五个方面21类问题。
4.3 与时俱进，优化审计方法。近些年，各地扶贫资金违规违纪手段更加隐蔽，给审计工作增加了难度，对审计方法提出了新的挑战与更高的要求，审计人员必须采取灵活多样的审计方法，才能更好地履行审计职责。面对精准扶贫专项贷款的业务数据量大、涉及的单位和部门多等困难，应成立由处室业务骨干组成的数据分析小组，采取集中分析，分散核实的方法，由省审计厅统一通过与省扶贫办、省发改委、省财政厅以及承贷专项贷款银行等单位的沟通完成相关数据的采集工作，对采集到的扶贫贷款信息进行纵向分析（将贷款户各年度的贷款信息进行比对，是否存在同一贷款户不同年度重复贷款）、横向分析（将贷款户各银行的贷款信息进行比对，是否存在同一贷款户不同银行重复贷款）、关联比对（将贷款户成员对象进行比对，贷款户是否存在关联关系），并将疑点分发给各审计组核实。在电子数据审计中心数据分析组人员的支持配合下，进行数据分析比对，通过计算机审计与手工审计、详查与抽查相结合的方式，快速发现审计线索、汇总审计问题，提高了审计工作效率。
4.4 精心组织、确保项目质量。甘肃省各级审计机关，加强组织领导，靠实工作责任，坚持全国审计“一盘棋”的原则，根据“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，由省审计厅牵头，按照“五统一”原则，实行“上审下”和“交叉审”等审计方式，坚持将精准扶贫项目资金审计发现的问题审深审透审彻底，认真总结提炼，向省委省政府提交高质量的审计报告，为进一步完善精准扶贫工作相关制度提供参考，有效保障了扶贫审计的广度、深度和审计质量。
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